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      稅務交流

      個稅改革:“三位一體” 分步推進

      添加日期:2018年06月26日

        “在我國現行個人收入、居民納稅意識和征收管理條件下,理想的綜合征收模式難以一步到位,宜分步推進,即先由分類征稅向綜合與分類相結合模式轉變,在條件成熟時再向完全綜合征收模式轉變?!?/span>
        3月5日,李克強總理在政府工作報告中談到有關深化個人所得稅改革時提出,將“提高個人所得稅起征點,增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除,合理減負”。6月19日,《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。通過以上信息不難看出,我國個人所得稅將實施基本費用扣除、專項附加扣除和征收管理模式“三位一體”的改革。
        基本費用扣除改革
        我國自1994年實施個人所得稅制度的全面改革至今已24年,期間對工薪所得有過三次大的改革調整,分別是2005年將每月費用扣除標準由800元提高至1600元;2008年將每月費用扣除標準由1600元提高至2000元;2011年將每月費用扣除標準由2000元提高至3500元,并將工薪所得9級超額累進稅率縮減至7級。本次改革延續了歷次改革提高基本費用扣除的主基調,將綜合所得的基本減除費用標準提高到5000元/月(6萬元/年),并優化調整部分稅率的級距。
        在我國,之所以要將提高基本費用扣除作為個人所得稅改革的首要內容,主要出于兩方面原因。首先,補償勞動力成本。個人所得稅顧名思義是對個人所得征稅。對工薪所得而言,是對個人收入扣除個人衣、食、住、行基本開支的勞動力補償成本后征稅,并隨著社會進步,與時俱進地提高體現勞動力補償成本的扣除標準。其次,抵銷通貨膨脹。由于在我國實行市場經濟改革進程中,出現了一定幅度的通貨膨脹,為使基本費用扣除能對勞動力成本進行補償,還要根據個人負擔的社會平均消費支出調整提高扣除標準。
        此次基本費用扣除的調整,是綜合考慮勞動力成本補償范圍、標準、撫養系數等因素,在廣泛征求社會公眾意見,達成基本共識后推出,并體現了一定前瞻性。
        專項費用扣除改革
        我國現行對個人工薪所得除基本費用扣除外,還有個人負擔的基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費和住房公積金,統稱“三險一金”可在稅前作專項費用扣除。草案中增加子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關的專項附加扣除,是在基本減除費用的基礎上,根據個人衣食住行等支出情況,增加的疊加性質的附加扣除。
        個人工薪所得專項附加扣除和基本費用有共同點,即都屬于稅前扣除,都是應對個人勞動力補償成本。但兩者之間又有不同點,主要區別在于:基本費用扣除按取得收入個人無差別限額扣除,同個人實際支出并不直接掛鉤。而專項附加扣除是按取得收入個人有差別限額扣除。例如,教育、醫療專項附加扣除在一定程度上考慮了個人負擔的差異性,符合個人所得稅基本原理,有利于稅制公平。
        征收管理模式改革
        我國現行個人所得稅是分類所得稅,以個人為納稅單位,將所得分為工薪所得和非工薪所得。工薪所得按月征收,費用扣除標準3500元,適用3%~45%七級累進稅率。非工薪所得按次征收:費用扣除標準除財產轉讓為購置成本和相關稅費,偶然所得和利息股息紅利所得無費用扣除外,其余均為800元定額或20%比例;適用20%單一比例稅率,但勞務所得有加成征收和稿酬所得有減征規定。
        分類征收模式無論是制度設置,還是征收管理都具有簡單易行的特點。但分類征稅,使收入相同的單一工薪所得收入個人稅負要高于多元所得收入個人稅負,主要是多元所得收入在分類按次征收制度下可享有多項費用扣除。以個人為納稅單位,對于同等收入但有不同贍養人口,以及不同負擔開支個人同等納稅實質上也不公平。
        綜合征稅能克服分類征稅不公平、不合理的制度缺陷,因此為世界大多數國家所采用,也是我國一直以來的個人所得稅改革方向。綜合征稅就是將個人各類收入匯總,按年計算,既有家庭或個人適用的基本費用扣除,又有個人部分適用的專項扣除,按累進稅率計算。實行綜合所得稅制目標是構建全面、統一、公平、合理,體現負擔能力的個人所得稅制。這些在草案中均得到較好體現。
        綜合征稅制度設計
        雖然綜合征稅優于分類征稅,但在我國綜合征稅理想模式卻遲遲得不到推行,究其原因主要是受制于征管條件約束。改革既要考慮其制度合理性,更要考慮其實施可行性。在我國現行個人收入、居民納稅意識和征收管理條件下,理想綜合征收模式難以一步到位,而宜分步推進,即先由分類征稅向綜合與分類相結合模式轉變,在條件成熟時再向完全綜合征收模式轉變。
        此次草案中所采取的,正是綜合與分類相結合的模式。也就是將工資、薪金所得,勞務報酬所得,稿酬所得,特許權使用費所得4項勞動性所得(以下稱綜合所得)綜合征收,對經營所得,利息、股息、紅利所得,財產租賃所得,財產轉讓所得,偶然所得以及其他所得,仍采用分類征稅方式,按照規定分別計算個人所得稅。
        在由分類征稅向綜合與分類征稅模式轉變后,由于綜合征稅的收入項目增多,從成本補償考慮,費用扣除標準和方式也要有所調整。如要考慮增加費用扣除額或提高費用扣除標準,考慮不同收入項目的費用扣除特點和方式,完善稅前扣除方法。
        無論是分類征稅還是綜合征收,選擇合適的稅率結構是無法回避的問題。當下世界各國個人所得稅改革都有降低邊際稅率的考慮,例如美國2017年個稅改革已將邊際稅率由39.6%降為37%,而俄羅斯早在2001年就將累進稅率統一改為13%單一比例稅率。因此,草案優化調整部分稅率的級距,體現了適度降低邊際稅率,合理優化稅率結構的意圖。
        個人所得稅改革是一項事關全體公民切身利益的系統工程,任何細小政策調整和制度變革都牽動很多人的神經,需要選擇好改革模式,設計好改革制度,把握好改革進度,廣泛聽取和征求社會各界建議和意見,達成社會共識,使改革切實可行,更好地發揮公平收入分配的正向激勵效應。
        胡怡建,上海財經大學公共政策與治理研究院院長,教授,博士生導師。主要從事財政理論、稅收理論和稅收政策等研究。著有《稅收學》《稅收經濟學》等多部著作。近年來主要從事政策決策咨詢研究,為營改增試點的領導決策提供了重要咨詢。
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